Решение совместного заседания коллегий МАП РФ и Госстроя РФ от 26 апреля 2000 г. "О реализации Программы демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998-1999 годы и мерах по обеспечению защиты прав потребителей"

Отметить, что за период реализации Программы демонополизации и развития конкуренции на 1998-1999 гг., утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 1997 г. N 1613, в жилищно-коммунальной сфере Российской Федерации произошли существенные изменения.
Изменилась структура собственности жилищного фонда. На конец 1999 г. доля частного жилищного фонда составила 61,2% по сравнению с 30,7% в 1992 г., доля государственного жилфонда сократилась с 41% до 5,3%.
Из 53,9 тыс. предприятий, оказывающих жилищно-коммунальные услуги, около 50% составляют предприятия малого бизнеса, производящие капитальный и текущий ремонт жилищного фонда и объектов коммунального назначения, а также представляющие коммунально-бытовые услуги населению.
Выросло количество акционированных предприятий. Их доля составляет около 26%.
Произошли положительные сдвиги в сфере управления и обслуживания жилищного фонда.
Процесс разделения функций управления и хозяйствования, создания служб заказчика приобрел необратимый характер. Если на начало 1998 г. в России функционировало около 1000 служб заказчика, то к настоящему времени их создано более 3000. В каждом четвертом муниципальном образовании сформирована основа развития договорных отношений между субъектами, участвующими в процессе производства и потребления жилищно-коммунальных услуг.
Основной задачей деятельности служб заказчика является формирование договорных отношений с потребителями и поставщиками услуг ЖКХ.
В целом по России на договорной основе обслуживается 47% жилищного фонда. Практика заключения договоров и создания системы контроля за их исполнением позволила сократить издержки при предоставлении жилищно-коммунальных услуг за 1998-1999 гг. на сумму около 400 млн.руб.
Осуществляется процесс разделения договорных отношений и с потребителями услуг. Охват договорами найма жилых помещений составляет в настоящее время 33%, а договорами на техническое обслуживание с собственниками квартир - около 50%.
Важным элементом деятельности служб заказчика является конкурсный отбор подрядных организаций по обслуживанию жилищного фонда. За период 1998-1999 гг. в России проведено более 3000 конкурсов.
В практику работы хозяйствующих субъектов ЖКХ стали входить постоянные проверки и экспертизы обоснованности тарифов на различные виды услуг, предоставляемых потребителям.
Меры, проводимые по демонополизации и развитию конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг, создают условия на местах формированию многообразия собственников жилья, в частности, одной из форм являются товарищества собственников жилья.
В целом по России в настоящее время создано более 4000 товариществ собственников жилья. Создание ТСЖ сдерживается несовершенством законодательства по передаче муниципального имущества на баланс товариществ, неудовлетворительным состоянием многих муниципальных жилых домов и рядом других причин.
В период реализации Программы демонополизации должное внимание уделялось государственному контролю за выполнением нормативов и стандартов по использованию, содержанию, техническому обслуживанию и ремонту жилых домов, защите прав потребителей жилищно-коммунальных услуг. С этой целью в 79 регионах России созданы территориальные жилищные инспекции, которыми проводилась активная и целенаправленная работа по проверке состояния жилищного фонда.
За 1999 год проведено обследование жилых домов общей площадью 345 млн.кв.м, что на 30% выше, чем в 1998 г. Выявлено более 280 тыс. случаев нарушения Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, Правил пользования жилыми помещениями, норм и режимов обеспечения населения коммунальными услугами, по которым выдано свыше 120 тыс. предписаний. Более 60 тыс. нарушений было своевременно устранено, а за невыполнение предписаний наложено штрафов на сумму 95 млн.руб.
Госжилинспекциями осуществлялась работа по совершенствованию нормативно-законодательной базы регионов. В ряде субъектов приняты законодательные акты о деятельности территориальных жилищных инспекций, дающих им право введения штрафных санкций за нарушения в жилищной сфере.
Главгосжилинспекция принимала активное участие в подготовке проекта федерального закона "О государственном контроле за правоотношениями в жилищной сфере", в доработке проекта Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, проекта Жилищного кодекса Российской Федерации.
Госстроем России разработан проект ГОСТа Р "Жилищно-коммунальные услуги. Общие технические условия", который в настоящее время находится на утверждении в Госстандарте России и планируется к введению в действие во втором полугодии текущего года.
Территориальные управления МАП России в целях выполнения Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. N 425 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации" и постановления Правительства Российской Федерации от 20 декабря 1997 г. N 1613 "О Программе демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998-1999 годы", на основании Соглашения ГАК России с Госстроем России проводят мониторинг процессов демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг и осуществляют государственный контроль соблюдения законодательства о защите прав потребителей, в том числе при предоставлении жилищно-коммунальных услуг.
Эту работу территориальные управления МАП России осуществляют в соответствии с полномочиями, предоставленными п.1 ст.3 Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", а также ст.40 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей".
При проведении государственной политики по содействию развитию рынка жилищно-коммунальных услуг территориальные управления осуществляют антимонопольное регулирование в сфере ЖКХ с целью устранения фактов ограничения конкуренции, ущемления интересов хозяйствующих субъектов или физических лиц, поскольку только в условиях здоровой конкурентной среды могут эффективно работать рыночные механизмы. В этих же целях проводятся при участии антимонопольных органов аудиторские проверки обоснованности цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги.
В рамках государственного контроля за соблюдением законодательства о защите прав потребителей при оказании жилищно-коммунальных услуг антимонопольными органами проводятся проверки соблюдения законодательства о защите прав потребителей организациями, оказывающими жилищно-коммунальные услуги, возбуждаются и рассматриваются дела о нарушениях законодательства о защите прав потребителей при оказании жилищно-коммунальных услуг, выдаются предписания о прекращении нарушений прав потребителей, а при неисполнении их налагаются штрафы.
При осуществлении проверок антимонопольные органы взаимодействуют с другими государственными контролирующими органами (Госжилинспекции, Госстандарта России, Минздрава России), а также с органами местного самоуправления, общественными организациями. Проводятся совместные проверки состояния жилищного фонда. Применяются комплексные меры с использованием полномочий различных органов, что позволяет в значительной мере повысить оперативность и эффективность защиты прав потребителей в жилищно-коммунальной сфере.
Кроме осуществления государственного контроля в рамках предоставленных антимонопольным органам полномочий предъявляются иски, заключения в суды по делам о защите прав потребителей, оказывается помощь потребителям, самостоятельно осуществляющим защиту своих прав в суде, даются разъяснения по применению законодательства о защите прав потребителей при оказании жилищно-коммунальных услуг.
Вместе с тем, несмотря на меры, принимаемые территориальными органами МАП России, другими контролирующими органами, анализ ситуации, складывающейся в жилищно-коммунальной сфере, показывает, что количество нарушений прав потребителей при оказании жилищно-коммунальных услуг остается значительным. В 1999 году почти каждое седьмое нарушение законодательства о защите прав потребителей допущено при оказании жилищно-коммунальных услуг. Наиболее характерными нарушениями в указанной сфере являются:
- нарушение требований по качеству и безопасности предоставляемых услуг;
- непредставление потребителям в наглядной и доступной форме информации о жилищно-коммунальных услугах и об их исполнителях;
- включение в договоры условий, ущемляющих права потребителей;
- истребование оплаты без заключения договоров и согласия потребителей (запирающие устройства подъездов).
Опыт проведения аудиторских проверок свидетельствует о том, что в целом ряде случаев тарифы оказываются существенно завышенными, необоснованно завышаются затраты ресурсоснабжающих организаций. Это требует коренного повышения эффективности системы государственного регулирования. Вместе с тем следует отметить, что в результате обязательного проведения аудиторских проверок, осуществляемых за счет включения в тарифы на услуги, с населения при этом дважды взимается плата. Первый раз в виде налогов, из которых финансируются органы регулирования всех уровней. Второй раз - на формирование источников финансирования проведения обязательных аудиторских проверок.
Важнейшей составной частью развития конкуренции в сфере электроснабжения является демонополизация сбыта электроэнергии. Несмотря на решения Правительственной комиссии по реформе жилищно-коммунального хозяйства, на практике не осуществлен вывод на ФОРЭМ предприятий коммунальной энергетики. Право выхода на ФОРЭМ получают лишь крупные потребители электроэнергии. Их количество, как представляется, неоправданно ограничено (не более 20). В то же время лишь с появлением возможности у потребителей (не только крупных и энергоемких, но и более мелких, в том числе в жилищно-коммунальной сфере) выбора поставщика энергии появляются возможности для ограничения роста тарифов.
В рамках антимонопольного законодательства превалирующая часть нарушений связана со злоупотреблением хозяйствующими субъектами доминирующим положением на рынке жилищно-коммунальных услуг, проявляющемся прежде всего в навязывании контрагенту условий договора, не выгодных для него или не относящихся к предмету договора (необоснованные требования передачи финансовых средств, иного имущества, др.), а также в нарушении установленного нормативными актами порядка ценообразования.
Обследование состояния соблюдения прав потребителей при оказании жилищно-коммунальных услуг, проведенное территориальными управлениями МАП России в 1998-1999 гг., показало, что основной причиной, не позволяющей обеспечить должную защиту прав потребителей, является несовершенство федерального законодательства, регулирующего отношения, вытекающие из договоров на оказание жилищно-коммунальных услуг, в то время как нарушения антимонопольного законодательства, наряду с обозначенной причиной, являются следствием того, что на рынке жилищно-коммунальных услуг операторами выступают в значительной мере естественные локальные монополии, деятельность которых не урегулирована федеральным законодательством, и хозяйствующие субъекты, занимающие доминирующее положение на указанном рынке.
Анализ материалов обследования выявил существенные пробелы в федеральном законодательстве. В частности, не определены: принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; полномочия органов местного самоуправления в жилищно-коммунальной сфере; договорные связи по оказанию коммунальных услуг гражданам, проживающим в многоквартирных домах; перечень услуг по содержанию и эксплуатации многоквартирного жилого дома, входящих в оплату за жилье.
Неполнота федерального законодательства, регулирующего отношения в области жилищно-коммунального хозяйства, толкает субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления к заполнению правового вакуума. При этом принимается множество незаконных актов по вопросам, относящимся к исключительному ведению Российской Федерации.
Учитывая изложенное, в настоящее время первостепенной задачей является пересмотр федерального законодательства, регулирующего отношения в данной сфере.
В целях совершенствования работы по проведению мониторинга процессов демонополизации и развития конкуренции, антимонопольного регулирования на рынке жилищно-коммунальных услуг и защиты прав потребителей при оказании жилищно-коммунальных услуг коллегии МАП России и Госстроя России постановляют:
1. Принять к сведению информацию Госстроя России, МАП России и его территориальных органов по организации проведения и обобщения материалов мониторинга процессов демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг, обследований соблюдения антимонопольного законодательства и законодательства по защите прав потребителей при оказании жилищно-коммунальных услуг.
2. Отметить, что Госстроем России, МАП России и его территориальными органами проводится масштабная работа по развитию рынка жилищно-коммунальных услуг, по демонополизации и развитию конкуренции в сфере ЖКХ, формированию здоровой конкурентной среды, предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, защите прав потребителей жилищно-коммунальных услуг, принятию конкретных мер по восстановлению нарушенных прав граждан, привлечению к ответственности исполнителей жилищно-коммунальных услуг, допускающих нарушения законодательства о защите прав потребителей, однако количество нарушений все еще остается значительным, что требует усиления государственного контроля за соблюдением законодательства о защите прав потребителей в этой сфере.
3. Считать главной задачей на ближайшую перспективу создание эффективной системы управления и обслуживания жилищного фонда и предоставления коммунальных услуг посредством дальнейшего совершенствования нормативно-законодательной базы в жилищной сфере, ценовой и тарифной политики, договорных отношений, конкурсного отбора управляющих и подрядных организаций, действенного регулирования деятельности субъектов локальных естественных монополий, широкого привлечения населения к управлению жильем и формирования соответствующего общественного мнения, повышения профессионального уровня специалистов ЖКХ.
В целях реализации указанной задачи необходимо:
4. Госстрою России:
4.1. Исходя из окончания срока действия постановления Правительства Российской Федерации от 20 декабря 1997 г. N 1613, при разработке проекта Федеральной целевой программы "Жилище" предусмотреть в ней раздел, отражающий процессы демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг и комплекса мер по углублению этих процессов.
4.2. Считать целесообразным реорганизацию структурных подразделений Госстроя России, координирующих вопросы жилищного и коммунального комплексов, исходя из необходимости концентрации их деятельности на вопросах организации управления жилищным фондом, предприятиями коммунальной инфраструктуры и государственного контроля за сохранностью жилищного фонда и иной муниципальной собственности.
4.3. При разработке нормативно-методических документов по лицензированию конкретных видов деятельности в сфере ЖКХ, входящих в компетенцию Госстроя России, четко разграничить полномочия Госстроя России, Минтопэнерго России, ФЭК России и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
4.4. Проработать с Минэкономики России, Минтопэнерго России, ФЭК России, МЧС России вопросы координации действий и принятия согласованных решений, связанных с жизнеобеспечением населения и федеральными стандартами перехода на полную оплату жилья и коммунальных услуг.
4.5. Управлению реформирования ЖКХ (Дронов А.А.), Управлению жилищно-коммунального комплекса (Авдеев В.В) и Управлению государственной жилищной инспекции (Сандуковский Л.З.) совместно с другими подразделениями Комитета продолжить работу по мониторингу процессов демонополизации и развитию конкуренции в сфере управления и обслуживания жилищного фонда, предоставления коммунальных услуг населению.
4.6. Управлению реформирования ЖКХ (Дронов А.А.):
совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами продолжить работу по совершенствованию нормативно-правовой базы по вопросу управления жилищным фондом, включая документы, упрощающие процедуру создания товариществ собственников жилья в домах-новостройках;
завершить формирование пакета документов по ценовому регулированию в жилищной и коммунальной сферах в соответствии с концепцией ценовой и тарифной политики в ЖКХ Российской Федерации, а также разработать в 2000 г. Порядок проведения сертификации жилищно-коммунальных услуг и ГОСТы, регламентирующие проведение сертификации.
4.7. Управлению жилищно-коммунального комплекса (Авдеев В.В.) обратить особое внимание на усиление работы в вопросах:
организации управления, демонополизации и развития конкуренции в сфере коммунальной инфраструктуры;
внесения изменений и дополнений в Положение о Всероссийском конкурсе на лучшую организацию, предприятие сферы ЖКХ по эффективности работы в новых экономических условиях с целью учета в числе участников конкурса предприятий потенциально конкурентных отраслей, но имеющих монопольное положение на рынке жилищно-коммунальных услуг.
5. МАП России:
5.1. Управлению по защите прав потребителей (Баткаев С.P.):
отразить результаты обобщения соблюдения законодательства о защите прав потребителей при оказании жилищно-коммунальных услуг в государственном докладе "Защита прав потребителей в Российской Федерации в 1999 году", направляемом в Правительство Российской Федерации.
5.2. Территориальным управлениям:
осуществлять антимонопольное регулирование в сфере жилищно-коммунального хозяйства;
осуществлять контроль соблюдения законодательства о защите прав потребителей при оказании жилищно-коммунальных услуг, используя свои полномочия по применению административных санкций к нарушителям прав потребителей;
активизировать работу по предъявлению исков в защиту неопределенного круга потребителей жилищно-коммунальных услуг, в частности, при выявлении в договорах условий, ущемляющих права потребителей;
принимать меры по обеспечению соответствия законодательных и иных правовых актов субъектов Федерации, органов местного самоуправления, регулирующих отношения в жилищно-коммунальной сфере, антимонопольному законодательству и законодательству о защите прав потребителей, в том числе путем обращения в прокуратуру и суд. Не допускать согласования правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих гражданско-правовые отношения по предоставлению жилищно-коммунальных услуг, имея в виду, что их регулирование в соответствии со ст.71 Конституции Российской Федерации отнесено к исключительному ведению Российской Федерации.
6. ФЭК России утвердить в III квартале 2000 г. и довести до сведения заинтересованных организаций переработанный Порядок вывода на ФОРЭМ энергоемких потребителей.
7. ФЭК России совместно с Госстроем России в III квартале 2000 г. разработать рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по устранению практики установления тарифов для новых структур управления жилищным фондом (управляющие компании, ТСЖ, ЖСК и др.) на уровне тарифов для предприятий.
8. Госстрою России совместно с МАП России и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:
продолжить работу по разработке проекта Жилищного кодекса Российской Федерации, предусмотрев правовую регламентацию вопросов, связанных с предоставлением жилищно-коммунальных услуг;
разработать и представить на утверждение в Правительство Российской Федерации в декабре 2000 г. проект постановления об утверждении Правил предоставления жилищно-коммунальных услуг и типовых договоров, отражающих специфику при предоставлении коммунальных услуг и услуг по обслуживанию гражданам-нанимателям и собственникам жилых помещений в многоквартирных и частных домах;
продолжить работу по сопровождению проектов федеральных законов "О государственном контроле за использованием и сохранностью жилищного фонда и представлением жилищно-коммунальных услуг в жилищной сфере";
обобщить итоги проведения экономического аудита обоснованности регулируемых тарифов и определить его место в общей системе государственного регулирования;
9. МАП России совместно с Госстроем России и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:
в целях развития конкуренции при предоставлении населению жилищно-коммунальных услуг подготовить во II квартале 2000 г. план мероприятий по привлечению субъектов малого предпринимательства к обслуживанию жилищно-коммунального комплекса;
продолжить работу над проектом федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О естественных монополиях" в части включения субъектов локальных монополий в сферу деятельности субъектов естественных монополий и установления органов их регулирования на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для соблюдения требований Конституции Российской Федерации, обеспечения единообразного подхода к регулированию субъектов естественных монополий федерального, регионального и местного уровня;
с участием ФЭК России подготовить предложения по вопросам демонополизации и развития конкуренции в области сбыта электроэнергии;
подготовить предложения по совершенствованию правовой базы развития конкурентных отношений в электроэнергетике, в том числе в части внесения изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации.
10. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления продолжить работу по демонополизации, развитию конкуренции и обеспечению защиты прав потребителей в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Министр Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства	И.А.Южанов
Председатель Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу	А.Ш.Шамузафаров